Die ambivalente Rolle von Bürokratie

Bürokratie hat einen schlechten Ruf. Sie gilt als langsam, formalistisch, schwerfällig und lebensfremd. In politischen Debatten ist „Bürokratieabbau“ deshalb fast immer zustimmungsfähig. Bürokratie erfüllt aber auch wichtige Funktionen. Was muss getan werden, um diese in den Vordergrund zu rücken?

Wie wird Bürokratie wahrgenommen? Umgangssprachlich und abfällig ist eine bürokratische Organisation von Formalismus, Inflexibilität und Langsamkeit geprägt. Häufig werden diese Eigenschaften mit der öffentlichen Verwaltung verbunden, aber auch privatwirtschaftliche Organisationen, wie beispielsweise große Unternehmen neigen dazu, bürokratisches Verhalten auszuprägen.

Dabei hängt der Vorwurf, „bürokratisch“ zu agieren, durchaus von der Perspektive und den Interessen der Betroffenen ab. Man stelle sich vor, es geht um einen Antrag auf Errichtung einer Produktionsanlage. Unternehmensvertreter und -vertreterinnen werden zu viele harte Auflagen und ein aufwendiges und zu langsames Verfahren beklagen. Betroffene im Wohnumfeld werden zu wenige und zu weiche Auflagen monieren. Sie werden dafür plädieren, den Antrag gründlich und sehr ausführlich zu prüfen. Dem Anliegen beider Parteien wird nicht entsprochen werden können, weil Verwaltungshandeln regelgebunden ist. Die Verwaltung kann nicht weniger, aber auch nicht mehr verlangen, als in den zu vollziehenden Vorschriften vorgesehen ist. Juristen sprechen hier von einer gebundenen Entscheidung. Aber mit der Ausrichtung an Vorschriften handelt sich die Verwaltung den Vorwurf ein, bürokratisch zu verfahren. Gemeint ist dabei – wie an diesem Beispiel deutlich wird – ganz Unterschiedliches.^[1]

Vorschriftenbefolgung wirkt bürokratisch, kann aber – wenn gute Vorschriften vollzogen werden – den Vollzug rationalisieren. Gleiches kann immer wieder gleich entschieden werden, ohne jedes Mal immer neu grundsätzliche Erwägungen anzustellen und entsprechende Wertentscheidungen vorzunehmen. Auch werden Informationen, die nicht entscheidungserheblich sind, abgeblockt.^[2] Gleichzeitig entsteht bei wiederkehrend erfolgreichem Vollzug Erwartungssicherheit. Niklas Luhmann spricht hier von Erwartungsstabilisierung und -generalisierung.^[3]

Weshalb ist Erwartungssicherheit relevant? Man stelle sich vor, jemand möchte einen Antrag auf Förderung einer Wärmepumpe stellen, aber es ist angekündigt, die bestehenden gesetzlichen Regelungen alsbald zu ändern. Damit herrscht Ungewissheit, wann sich die Vorschriften wie ändern. Man weiß nicht, wann ein Antrag bearbeitet wird und ob er überhaupt vollständig ist. Zusammenfassend lässt sich formulieren, dass ungewiss ist, ob jemand gefördert wird, und wenn dies der Fall sein sollte, wie hoch die Förderung ausfällt.

Folge hiervon ist allgemeine Verunsicherung. „ ‚Wir können einfach nicht mehr. Ich habe keine Lust mehr auf dieses Theater‘, sagt Heizungsbauer Lutz Spring aus dem brandenburgischen Oranienburg. Mit seiner Firma verbaut er im Schnitt jede Woche zwei Wärmepumpen. Eigentlich müsste er investieren und seinen Betrieb vergrößern. Doch er zögert. Und auch seine Kunden seien ‚völlig verunsichert‘. Er und die Branche haben nach dem Hin und Her um das sogenannte Heizungsgesetz genug von emotionalen Debatten. Die Verunsicherung lässt sich auch an den Verkaufszahlen ablesen. Der Absatz neuer Heizungen hat einen Tiefstwert erreicht.“^[4] Die Verunsicherung wiederum führt dazu, dass Investitionen in Wärmepumpen zurückgestellt werden und die Regierung massiv kritisiert wird.

Kennzeichen einer modernen „Bürokratie“

Eine moderne Bürokratie im Sinne Max Webers^[5], die auch funktioniert, ist in der Lage, Erwartungssicherheit zu schaffen. Um diese herzustellen, sollten folgende Voraussetzungen gegeben sein:

• Klare und präzise Vorschriften
• Rechtlich geschultes Personal, das dafür Sorge trägt, dass bei vorliegendem gleichen Tatbestand gleiche Entscheidungen getroffen werden – dazu gehört dann auch, dass Ungleiches ungleich behandelt wird
• Passende Organisation
• Aktenmäßigkeit der Verwaltung als eines der Kennzeichen des bürokratischen Verwaltungsstabs^[6]
• Entscheidung unabhängig von wechselndem Personal
• Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit

Eine moderne Bürokratie ist eine wichtige Voraussetzung für einen modernen und steuerungsfähigen Staat, der auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Prozesse einwirken möchte. Dies gilt für zahlreiche und unterschiedliche Bereiche wie beispielsweise wirtschaftliche Entwicklung, Bildung und Ausbildung, Gesundheitsschutz, Verbraucherschutz, Arbeitsschutz sowie Umwelt- und Klimaschutz.

Überlastete Verwaltung

Die Verwaltung wird zunehmend durch zu viele und zu komplizierte Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften und Gerichtsentscheide überlastet. Häufig ist eine ganze Kaskade von ineinandergreifenden Vorschriften zu berücksichtigen. Eine überlastete Verwaltung kann ihre Aufgaben jedoch nicht mehr erfüllen. Eine umfassende Analyse der Überforderung wäre eigentlich notwendig, um die Gesamtwirkung auf die Verwaltung abschätzen zu können. Hier sei lediglich etwas verkürzend der etwas konkretere Blick auf einen Zehnjahresvergleich der Zahl der Gesetze und Verordnungen des Bundes mit den jeweils enthaltenen Einzelnormen von 2014 bis 2024 gerichtet.

Es zeigt sich, dass der Anstieg der Gesetze und Rechtsverordnungen im Zehnjahresvergleich mit 7,24 Prozent und 4,93 Prozent vergleichsweise moderat ausfiel. Die Zahl der eigentlich wichtigen Einzelnormen hat sich jedoch deutlich stärker erhöht. Dies trotz zahlreicher Rechtsbereinigungs- und Entbürokratisierungsaktivitäten der Regierungen. Bei den Gesetzen um 18,7 Prozent und bei den Rechtsverordnungen sogar um 19,1 Prozent. Dies lässt den Schluss zu, dass eine zusätzliche Verrechtlichung nicht so sehr durch neue Gesetze und Verordnungen zustande gekommen ist, sondern durch differenziertere und längere Gesetze und Verordnungen. Dieser Anstieg muss jedoch auch von der Verwaltung bewältigt werden, wenn die neuen Vorschriften nicht ins Leere laufen sollen.

Die öffentliche Verwaltung ist jedoch zunehmend mit der Fülle an neuen Aufgaben überlastet. Wie Thomas Ellwein bereits vor über 30 Jahren argumentierte, müssten angesichts neuer Aufgaben alte, bestehende Aufgaben abgebaut werden.^[7] Es müsste also vom Gesetzgeber bewusst entschieden werden, welche Aufgaben erfüllt werden sollen und welche nicht mehr. Hieran mangelt es aber allzu häufig. Der wachsende Aufgabenumfang überfordert den Staat zunehmend.^[8] Anstatt mehr und besser zu steuern, steuert er weniger und schlechter. Wenn nicht mehr jede öffentliche Aufgabe bedient werden kann, wird ad hoc und pfadabhängig entschieden, welche Aufgaben wahrgenommen werden und welche nicht. Die Verwaltung steuert sich dann in Teilen selbst.^[9] Christoph Knill et al. sprechen in diesem Zusammenhang von „bureaucratic overload and policy triage“^[10]. Die Überlastung der öffentlichen Verwaltung führt unter Zeit- und Ressourcendruck zu einer Auswahl von Aufgaben, die nicht mehr erfüllt werden können. Das Problematische daran ist, dass diese Auswahl nicht vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber, sondern eher zufällig und ungeplant von der Verwaltung selbst getroffen wird. Dies hat gleichzeitig einen bedenklichen Verlust an Erwartungssicherheit zur Folge. Bürgerinnen, Bürger und Wirtschaft können nicht mehr sicher sein, welche Vorschriften wie umgesetzt werden.

Externe Normadressaten benötigen Beratung

Um sich in der Kaskade der teils unübersichtlichen und unverständlichen Vorschriften zurechtzufinden, benötigen Bürgerinnen und Bürger sowie kleine und mittlere Unternehmen Beratung durch die öffentliche Verwaltung. So ließe sich zumindest ein Teil der Bürokratielasten für die externen Normadressaten abschwächen.^[11] Qualifizierte Beratung würde ebenfalls helfen, Erwartungssicherheit zurückzuerlangen. Denn mit ihr würde deutlicher werden, was verlangt wird, was nicht und wann mit einer Entscheidung zu rechnen ist. Das Problem ist nur, dass die Verwaltung sich in so mancher Vorschrift wegen ihrer Kompliziertheit selbst nicht mehr zurechtfindet und mit der Fülle der zu erledigenden Aufgaben überfordert ist. Die Verwaltung ist also kaum noch in der Lage, die notwendige Beratung zu leisten.

Abhilfe

Was kann man in dieser misslichen Lage überhaupt noch tun? Es drängen sich zwei Maßnahmenpakete auf: Erstens sollten die Bemühungen um eine bessere Rechtsetzung systematisiert und intensiviert werden, und zweitens könnte der Vollzug für die externen Normadressaten durch intelligente Bündelung entlang der Aufgaben vereinfacht werden.

Was wären Elemente einer besseren Rechtsetzung? Vor jeder neuen Regelung müsste zunächst die einfache, aber ernst zu nehmende Frage stehen: Ist diese Vorschrift wirklich notwendig? Wenn ja, ist zu prüfen, welches Instrument das Ziel mit den geringsten volkswirtschaftlichen Kosten erreicht (Kosteneffizienz). Ebenso wichtig sind die Fragen, ob die neue Vorschrift überhaupt vollziehbar ist und auf wie hoch der Verwaltungsaufwand geschätzt wird.

Um die Treffsicherheit systematisch abschätzen zu können, ist es hilfreich, die gesamte Wirkungskette einer Regelung auch grafisch sichtbar zu machen (vom Steuerungsimpuls bis zur letztendlichen Auswirkung). Dies hilft, die Plausibilität der enthaltenen Annahmen oder Hypothesen zu beurteilen. Hierbei ist es von besonderer Wichtigkeit, zu prüfen, ob die Erfolgsbedingungen eines verwendeten Instruments überhaupt gegeben sind. Diese Erfolgsbedingungen sind aus einer großen Zahl empirischer Studien bekannt und mittlerweile auch systematisiert.^[12] Nur leider werden sie bei der Rechtsetzung zu wenig berücksichtigt.

Von zentraler Bedeutung sind auch Digitalchecks und Praxischecks. Bei Digitalchecks wird gefragt, ob sich eine Vorschrift für einen digitalen Vollzug eignet. Es sollte beispielsweise vermieden werden, dass Dokumente in Papierform verlangt werden. Seit kurzem unterstützt hierbei der Rulemap Builder^[13], der hilft, Rechtstexte zu digitalisieren und Verwaltungsentscheidungen mit künstlicher Intelligenz zu unterstützen. Ein entsprechendes Pilotprojekt des Thüringer Ministeriums für Digitales und Infrastruktur prüft, ob sich mit seinem Einsatz Baugenehmigungsverfahren substanziell beschleunigen lassen.^[14] Praxischecks werden nicht in jedem Fall durchführbar sein, aber sie können helfen, vor der endgültigen Verabschiedung zu prüfen, ob sich eine neue Vorschrift auch in der Praxis bewährt.

Schließlich lässt sich für die Bürgerinnen, Bürger und die Unternehmen der Vollzug von Vorschriften vereinfachen, wenn sich die Verwaltung stärker an den Aufgaben in den Betrieben oder bei Bürgerinnen und Bürgern orientiert und entsprechend organisiert ist. Dies führt bei Letzteren zu weniger Behördenkontakten und entlastet sie auf diese Weise. Auch muss die Verwaltung dann mögliche Widersprüche in den Vorschriften aus verschiedenen, sich überlappenden Rechtsgebieten auflösen und nicht mehr die externen Normadressaten. Heute ist es hingegen vielfach so, dass die Verwaltung nach Rechtsgebieten aufgebaut ist: etwa technischer Arbeitsschutz, Immissionsschutz, Wasserwirtschaft, Veterinär- und Lebensmittelüberwachung. Im Zweifelsfall führte dies in der Vergangenheit schon mal zu widersprüchlichen Anforderungen: Die Lebensmittelüberwachung verlangte glatte Fliesen, der Arbeitsschutz raue. Kommt beides aus einer Hand, lassen sich Lösungen leichter anbieten, etwa die Verwendung spezieller Sicherheits-Industriefliesen.

Fazit

Es lässt sich festhalten, dass die Stoßrichtung von Bürokratiekritik auf der Regelgebundenheit von Verwaltungshandeln basiert und dabei häufig abhängig ist vom Interesse der Kritik. Gleichzeitig ist eine funktionierende öffentliche Verwaltung eine wichtige Errungenschaft des modernen Staates. Die Regelbasierung macht im Idealfall Verwaltungshandeln erwartbar. Es entsteht Erwartungssicherheit. Durch Überlastung der Verwaltung durch zu viele Aufgaben sowie durch zu unklare und zu komplizierte Vorschriften wird diese Errungenschaft zunehmend infrage gestellt. Es kommt zu einer Policy-Triage durch die Verwaltung selbst, die jedoch nicht demokratisch legitimiert ist. Damit geht Erwartungssicherheit verloren, die sich durch Beratung von Bürgerinnen, Bürgern und Unternehmen durch die Verwaltung ein Stück weit zurückgewinnen ließe. Zu dieser Beratung ist die Verwaltung wegen der eigenen Überlastung aber kaum mehr in der Lage. Abhilfe ließe sich durch verbesserte Rechtsetzung und Bündelung des Vollzugs schaffen.