Nicht verbindlich heißt nicht: unbedeutend

Unfallverhütungsvorschriften geben – von wenigen Ausnahmen abgesehen – branchenspezifische Schutzziele vor, die durch ein umfassendes DGUV Regelwerk konkretisiert werden. Dieser Beitrag gibt eine rechtliche Einordnung der DGUV Regeln.

Derzeit umfasst das DGUV Regelwerk knapp 140 DGUV Regeln (davon 40 Branchenregeln). Deren Wirkungsfelder beschreibt das „Leitlinienpapier zur Neuordnung des Vorschriften- und Regelwerkes im Arbeitsschutz“ aus dem Jahr 2011^[1] wie folgt:

• zur Konkretisierung von Bereichen, in denen Rechtsverordnungen staatliche Ausschüsse nicht vorsehen oder in denen das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) keinen Bedarf für eine staatliche Regel festgestellt hat;
• für Personengruppen, auf die staatliche Arbeitsschutzvorschriften nicht anwendbar sind;
• unterhalb des verbindlichen Satzungsrechts zur Erläuterung von Anforderungen in Unfallverhütungsvorschriften (DGUV Vorschriften);
• ausnahmsweise im Rahmen der Anwendung der DGUV Vorschrift 1 „Grundsätze der Prävention“ und unter Beachtung des Vorranges staatlicher Regeln als Erläuterungen zu staatlichen Arbeitsschutzvorschriften;
• als Branchenregel im Kombinationsmodell unter anderem zur Ergänzung staatlicher Regeln.

Anders als im staatlichen Recht für den Bereich der „staatlichen Regeln“ (zum Beispiel in § 18 Abs. 2 Arbeitsschutzgesetz und in entsprechenden Verordnungen) findet sich im Recht der gesetzlichen Unfallversicherung (vor allem Sozialgesetzbuch Siebtes Buch – SGB VII) weder ein ausdrücklicher Hinweis auf diejenigen Einrichtungen, die DGUV Regeln erarbeiten (Fachbereiche und Sachgebiete nach DGUV Grundsatz 300-001), noch ein ausdrücklicher Hinweis auf DGUV Regeln.

Entsprechend des aus Art 20 Abs. 3 des Grundgesetzes abgeleiteten Grundsatzes vom „Vorbehalt des Gesetzes“^[2] enthält § 15 SGB VII ausdrücklich nur die Ermächtigung der Unfallversicherungsträger – als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (§ 29 SGB IV) – zur Erarbeitung von Unfallverhütungsvorschriften als autonomes Recht in Form von Satzungen, aber keinen Hinweis auf DGUV Regeln.

Vor dem Hintergrund der aus dem Grundgesetz zu entnehmenden Wesentlichkeitstheorie und des Bestimmtheitsgrundsatzes^[3] bleibt somit auch kein Raum für die Einordnung von DGUV Regeln als Teilmenge des autonomen Satzungsrechts, zum Beispiel als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften. Hinzu kommt, dass DGUV Regeln – anders als Unfallverhütungsvorschriften – nicht von den jeweiligen Vertreterversammlungen der einzelnen Unfallversicherungsträger (UVT) beschlossen und auch nicht vom BMAS oder den obersten Arbeitsschutzbehörden der Länder genehmigt werden müssen. Sie werden den obersten Aufsichtsbehörden möglichst zeitgleich mit den Unfallverhütungsvorschriften im Rahmen des Genehmigungsverfahrens vorgelegt.

Zwar bildet § 14 SGB VII mit der Formulierung „mit allen geeigneten Mitteln“ unter anderem eine gesetzliche Grundlage zur Erarbeitung von DGUV Regeln – so formuliert auch das Leitlinienpapier: „DGUV Regeln haben ihre Bedeutung im Bereich des Präventionsauftrags der Unfallversicherungsträger nach § 14 Abs. 1 SGB VII […]“ –, § 14 SGB VII stellt aber vor dem Hintergrund der Wesentlichkeitstheorie und des Bestimmtheitsgrundsatzes keine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage dar, die irgendeinen Rückschluss auf die rechtliche Einordnung von DGUV Regeln zulässt.

Autonomes Satzungsrecht

Ein Hinweis auf die rechtliche Einordnung von DGUV Regeln findet sich im autonomen Satzungsrecht in der DGUV Vorschrift 1 „Grundsätze der Prävention“, in der zugehörigen DGUV Regel 100-001 sowie im Vorwort von DGUV Regeln. Nach § 2 Abs. 2 DGUV Vorschrift 1 „[…] hat der Unternehmer […] das Regelwerk der Unfallversicherungsträger heranzuziehen“. Entsprechend wird in der DGUV Regel 100-001 ausgeführt: „Staatliche Arbeitsschutzvorschriften und Unfallverhütungsvorschriften verpflichten den Unternehmer dazu, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen ein bestimmtes Schutzziel erreicht werden soll, geben aber keine detaillierten Vorgaben für diese Maßnahmen. Als Hilfestellung zur sachgerechten Ausfüllung des ihm eröffneten Spielraums soll der Unternehmer Regeln heranziehen, die entweder von staatlich beauftragten Ausschüssen oder von den Fachbereichen der DGUV erstellt worden sind […].“

Eine ähnliche Formulierung findet sich im staatlichen Recht, zum Beispiel in § 24a Abs. 4 Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG), wonach der Arbeitgeber die vom Ausschuss für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit ermittelten und vom BMAS bekannt gegebenen Regeln zu berücksichtigen hat. Ebenso formuliert zum Beispiel § 9 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 Mutterschutzgesetz (MuSchG): „Der Arbeitgeber hat bei seinen Maßnahmen die vom Ausschuss für Mutterschutz ermittelten und im Gemeinsamen Ministerialblatt veröffentlichten Regeln und Erkenntnisse zu berücksichtigen.“

Den Unterschied zwischen Beachtung und Berücksichtigung hat etwa die Begründung der Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge (ArbMedV) deutlich klargestellt: „Rechtsvorschriften sind zu beachten, Regeln und Erkenntnisse zu berücksichtigen.“^[4] Berücksichtigung heißt „Zur Kenntnisnahme von Argumenten (oder sonstigen Vorgaben), deren Einbeziehung die Entscheidung und Auseinandersetzung mit ihnen, […] darüber nachdenken und bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben erwägen – also gebührend und verantwortungsvoll in die Abwägung einzustellen“.^[5]

Es besteht mithin die Pflicht, sich mit den Regeln auseinanderzusetzen (Auseinandersetzungspflicht) und Abweichungen darzulegen (Darlegungsverpflichtung). Letzteres stellt zum Beispiel § 3 Abs. 8 Satz 2 Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV) klar, wonach dargelegt werden muss, wenn von „Regeln und Erkenntnissen abgewichen wird“.^[6]

Dementsprechend sind auch die DGUV Regeln zwar heranzuziehen (Auseinandersetzungspflicht), aber nicht eins zu eins umzusetzen beziehungsweise zu befolgen. Entsprechend Ziffer 2.1.2 der DGUV Regel 100-001 („Hilfen zum Erreichen von Schutzzielen“), die lautet: „[…] Er [der Unternehmer] darf in eigener Verantwortung auch Maßnahmen auswählen, die er zur Erfüllung seiner Pflichten für geeignet hält und die den gleichen Stand von Sicherheit und Gesundheit gewährleisten“, trifft den Unternehmer ebenso wie bei Regeln der beim BMAS eingerichteten Ausschüsse eine Darlegungspflicht für von DGUV Regeln abweichende Maßnahmen.

Ihre Bedeutung entfalten DGUV Regeln mithin vor allem in drei Funktionen:

• Als Orientierung und Sicherheit für den Unternehmer oder die Unternehmerin;
• Als Orientierung für die Aufsicht und (in Verbindung mit staatlichem Recht oder dem Recht der Unfallversicherung) als Grundlage für die Begründung von Verwaltungsakten bei der Überwachung (hier greift die Beweiserleichterung zugunsten des Unternehmers);
• Bei der Beantwortung der Frage, wann und ob jemand im Sinne der §§ 104 ff., 209 SGB VII fahrlässig gehandelt hat, mithin die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt und objektiv gegen ihn treffende Sorgfaltspflichten verstößt. Erforderlich ist das Maß an Umsicht und Sorgfalt, das nach dem Urteil besonnener und gewissenhafter Angehöriger – das sind, vereinfacht gesprochen, Personen mit Sachkenntnis – des in Betracht kommenden Verkehrskreises zu beachten ist.^[7] So formulieren das Leitlinienpapier und das Vorwort von DGUV Regeln: „[…] Sie [DGUV Regeln] werden von den beteiligten Kreisen mehrheitlich für erforderlich gehalten und können deshalb als geeignete Richtschnur für das betriebliche Präventionshandeln herangezogen werden.“

DGUV Regeln sind mithin fachliche Empfehlungen der gesetzlichen Unfallversicherung. So formulieren es auch das Leitlinienpapier und die Vorworte der DGUV Regeln: „[…] Aufgrund ihres besonderen Entstehungsverfahrens und ihrer inhaltlichen Ausrichtung […] sind Regeln fachliche Empfehlungen zur Gewährleistung von Sicherheit und Gesundheit.“

Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass DGUV Regeln keine (rechtlich verbindlichen) Verwaltungsakte oder Allgemeinverfügungen darstellen. Entscheidendes Merkmal von Verwaltungsakten und Allgemeinverfügungen ist, dass diese eine verbindliche Regelung herbeiführen, das heißt unmittelbar in Rechte eingreifen. Dies ist nach den obigen Ausführungen bei DGUV Regeln gerade nicht der Fall.

Eine rechtliche Verbindlichkeit erhalten DGUV Regeln zum Beispiel nur über einen entsprechenden Verweis zum Beispiel im autonomen Satzungsrecht, wobei nicht die DGUV Regel als solche verbindlich wird, sondern nur die Formulierungen, auf die im autonomen Satzungsrecht ausdrücklich verwiesen oder Bezug genommen wird.

DGUV Informationen und DGUV Grundsätze

Nach § 2 Abs. 2 DGUV Vorschrift 1 hat der Unternehmer bei den nach § 2 Abs. 1 DGUV Vorschrift 1 zu treffenden Maßnahmen von den allgemeinen Grundsätzen nach § 4 ArbSchG auszugehen und dabei vorrangig das staatliche Regelwerk sowie das Regelwerk der Unfallversicherungsträger heranzuziehen. Entsprechend der Ausführungen zum Beispiel im Internetauftritt der DGUV „[…] zählen zum DGUV Regelwerk Regeln, Informationen und Grundsätze. Dieses DGUV Regelwerk (aus den verschiedenen Arten von Schriften) bietet insgesamt eine Hilfestellung bei der Umsetzung der Pflichten aus staatlichen Arbeitsschutzvorschriften und/oder Unfallverhütungsvorschriften […]“.

Demnach umfasst das DGUV Regelwerk nicht nur DGUV Regeln, sondern auch DGUV Informationen, die heranzuziehen wären. Die ebenfalls unverbindlichen DGUV Informationen enthalten dabei Hinweise und Empfehlungen, die die praktische Anwendung von Regelungen zu einem bestimmten Sachgebiet oder Sachverhalt erleichtern sollen und die zum Beispiel für bestimmte Branchen, Tätigkeiten oder Zielgruppen konkrete, praxisgeeignete Maßnahmen im Bereich Sicherheit und Gesundheit vorstellen.

DGUV Regeln und DGUV Informationen unterscheiden sich im Regelfall durch ihre Wirkungsfelder, ihre Zielrichtung, ihren Konkretisierungsgrad und die Art und Weise ihrer Gestaltung.

So können DGUV Regeln einerseits – von Ausnahmen abgesehen – abstrakt für eine Vielzahl von Anwendungsfällen entweder generell oder in den jeweiligen Branchen geschrieben sein. Beispielhaft konkretisiert die DGUV Regel 100-001 zwar die DGUV Vorschrift 1 hinsichtlich der Frage, was im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung oder Unterweisung zu beachten ist, trifft aber keinerlei Aussage zur Gefährdungsbeurteilung oder Unterweisung in einem bestimmten Kontext. Hierzu dienen dann ergänzend zur DGUV Regel entsprechende DGUV Informationen. Davon abweichend gibt es auch spezielle, sehr konkrete DGUV Regeln, die ohne weiter konkretisierende DGUV Informationen spezifische Hilfestellungen bieten können.

Sofern es zu einem bestimmten Sachverhalt keine DGUV Regel gibt, sondern eine DGUV Information, ist diese als Hilfestellung und Orientierung zur Erfüllung der Pflichten heranzuziehen. Auch diese werden von den hierzu nach DGUV Grundsatz 300-001 ermächtigten Einrichtungen (DGUV Sachgebiete und Fachbereiche) erarbeitet und können mithin ebenfalls eine Grundlage im Rahmen der Beratung und Überwachung sowie zur Beurteilung des Maßstabs fahrlässigen Handelns bilden.

Weder aus dem Leitlinienpapier aus dem Jahr 2011 noch aus dem DGUV Grundsatz 300-001 kann auf eine Rangfolge der jeweiligen Schriften des DGUV Regelwerkes geschlossen werden. So beschreibt das Leitlinienpapier zur Herstellung der Kohärenz vor allem das Verhältnis zwischen den seitens der staatlichen Ausschüsse erarbeiteten Regeln und denen der gesetzlichen Unfallversicherung. Das im DGUV Grundsatz 300-001 festgelegte Verfahren für DGUV Regeln gründet sich vor allem aufgrund der Wirkungsfelder von DGUV Regeln unter anderem in enger Anbindung an die Festlegungen für das autonome Satzungsrecht sowie an das Leitlinienpapier und nicht in der Zielrichtung zur Abgrenzung zu DGUV Informationen.

DGUV Grundsätze enthalten Maßstäbe für bestimmte Verfahrensfragen, zum Beispiel zur einheitlichen Durchführung von Prüfungen. Vergleichbar sind diese im Verwaltungsrecht mit allgemeinen Verwaltungsvorschriften. Dies sind abstrakt-generelle Regelungen innerhalb der Verwaltungsorganisation, die dazu dienen, Organisation und Handeln der Verwaltung zu bestimmen.

Hinweis: Dieser Artikel ist (in der Original-Langfassung) in der Zeitschrift Arbeitsschutz in Recht und Praxis (ARP) 12/2025 (S. 362-366) erschienen.