Risikoorientierte Besichtigung – Überwachung mit Mehrwert

Die „Betriebsbesichtigung mit Bewertung betrieblicher Arbeitsschutzprozesse“ ist im Eckpunktepapier der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie (2019) als wichtige Art der Betriebsbesichtigung beschrieben. Die Vorteile dieser risikoorientierten Besichtigung durch die Unfallversicherungsträger werden im Artikel beschrieben.

Die Betriebsbesichtigung mit Bewertung betrieblicher Arbeitsschutzprozesse (BmAp)^[1] ist das bei den Unfallversicherungsträgern (UVT) schon seit Jahrzehnten praktizierte Instrument der risikoorientierten Überwachung, um ihre gesetzlichen Pflichten zu erfüllen. Die UVT haben gemäß § 14 SGB VII mit allen geeigneten Mitteln für die Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren und für eine wirksame Erste Hilfe zu sorgen. Prävention hat prinzipiell Vorrang vor Rehabilitation und Entschädigung entsprechend der Reihenfolge in § 1 SGB VII.

Die UVT gehen deshalb bei der Überwachung nach § 17 SGB VII risikoorientiert vor. Auf diese Weise wird dem Vorrangprinzip der Prävention entsprochen. Gleichzeitig sorgen die UVT damit dafür, dass die aus den Beitragsmitteln aufgebrachten Rehabilitations- und Entschädigungsleistungen ihre Mitgliedsbetriebe nicht unverhältnismäßig belasten.

Diese Vorgehensweise spiegelt sich konkret in der BmAp wider, da eine Überwachung nach § 17 SGB VII grundsätzlich eine risikoorientierte Besichtigung voraussetzt. Für die UVT ist die Besichtigung von Betrieben und Bildungseinrichtungen vor Ort ein unabdingbares Kernelement des im SGB VII festgeschriebenen Überwachungsauftrags.

Für den Einzelfall resultiert daraus, dass im ersten Schritt die Orte zu besichtigen sind, an denen für das Unternehmen Tätigkeiten mit einem nicht zu tolerierenden Gefährdungspotenzial für die Versicherten ausgeführt werden. Für bestimmte Unternehmen beziehungsweise Teile von Unternehmen kommt in diesen Fällen einzig die risikoorientierte Besichtigung durch die BmAp in Betracht. Aber auch anlassbezogen, zum Beispiel im Zuge der Untersuchung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten, ist die betriebliche Praxis anhand der BmAp zu überwachen. Im Baubereich, in Klein- und Kleinstbetrieben, in Filialbetrieben beziehungsweise unselbstständigen Betriebsstätten/ Niederlassungen, in Teilbereichen einer Betriebsstätte und bei Folgebesichtigungen zur Überprüfung von Mängelabstellungen kommt die BmAp generell zur Anwendung.

Solche Betriebsbesichtigungen müssen maßgeschneidert, praxisnah und effizient sein, um den gewünschten Erfolg zu erzielen. Um den gesetzlichen Präventionsauftrag ausführen zu können, besichtigen und beraten Aufsichtspersonen (APen) branchenspezifisch und berücksichtigen die individuelle Situation des Betriebs.

Diese speziell ausgebildeten und geprüften APen (§ 18 SGB VII) führen mittels BmAp eine wirksame Überwachung und Beratung nach § 17 SGB VII in ihren Mitgliedsbetrieben durch. Dabei können die APen gemäß § 19 SGB VII im konkreten Einzelfall Maßnahmen gegenüber den Unternehmerinnen und Unternehmern beziehungsweise gegenüber den Versicherten anordnen. Bei Gefahr im Verzug muss die AP sogar eine sofort vollziehbare Anordnung gemäß § 19 Absatz 1 Satz 2 SGB VII aussprechen. Diese Befugnis wurde den APen der UVT speziell eingeräumt und verpflichtet damit zur entsprechenden (risikoorientierten) Überwachung direkt vor Ort am konkreten Arbeitsplatz. Den APen stehen dann weitere Revisionsmittel in Form von Bußgeldern und Zwangsgeldern zur Verfügung, um Sicherheit und Gesundheit in den Mitgliedsbetrieben der jeweiligen UVT zu erreichen.

Risikoorientierte Besichtigung: Kernprozess

Auch wenn die BmAp aufgrund der Vielfalt der versicherten Betriebe und Einrichtungen sowie der Anlässe des Tätigwerdens naturgemäß jeweils sehr unterschiedlich ausfallen muss, kann folgender Kernprozess der BmAp skizziert werden, der üblicherweise allen trägerspezifischen Prozessen zugrunde liegt:

Risikoorientierte Besichtigung: Praxis

Überwachung und anlassbezogene Beratung bedeutet für die UVT: APen und Präventionsexperten werden gezielt tätig, wenn das Unfall- beziehungsweise Berufskrankheitengeschehen oder besondere Gefährdungen auf Handlungsbedarf hinweisen. Grundsätzlich ist dabei zu beachten, dass mit der spezifischen Branchenorientierung der UVT tief in unterschiedliche Arbeitsbereiche hineingeschaut werden muss. Dies trifft für alle UVT zu. Im kommunalen Bereich erstreckt sich zum Beispiel die Betrachtung von der Kindertagesstätte über Feuerwehr und Bauhof bis hin zu Kläranlage oder Schwimmbad. Im Zuständigkeitsbereich der Berufsgenossenschaft der Bauwirtschaft (BG BAU), Berufsgenossenschaft Energie, Textil, Elektro und Medienerzeugnisse (BG ETEM) und der Berufsgenossenschaft Handel und Warenlogistik (BGHM) kommt noch die Besonderheit der wechselnden Baustellensituationen hinzu. Dort sind nur im Rahmen einer Besichtigung vor Ort die einzelnen Arbeitsprozesse zum Beispiel im Zuge der Errichtung von Photovoltaikanlagen, der Installation von Fertigbauteilen oder Abbrucharbeiten erkennbar.

Zudem lassen sich komplexe und unterschiedliche Arbeitssysteme nicht vollständig mittels Checklisten beherrschen. In Pflegeeinrichtungen verdichten sich beispielsweise Gefährdungslagen, die aus Schichtbetrieb, Personalengpässen, hoher emotionaler Belastung, (biologischen) Gefahrstoffen und körperlich hochbelastender Tätigkeit resultieren, in dynamischer Weise, bleiben aber auf den ersten Blick oft unsichtbar. Ähnlich komplexe und dynamische Merkmale sind auch in anderen Branchen vorzufinden. Im Zentrum der risikoorientierten Besichtigung steht deshalb nicht die formale Systematik der Arbeitsschutzorganisation, sondern die gelebte Praxis.

Genau hier unterstützt die BmAp. Sie hilft, Handlungsbedarfe zu erkennen und Betriebsbesichtigungen gezielt auszurichten. APen beobachten die Arbeitsabläufe und reagieren auf unklare Verhältnisse und Prozesse mit spontanen Rückfragen. Dadurch entsteht ein realistisches Bild der Arbeitsschutzkultur im Betrieb.

Praxisbeispiel der BGW

Die BmAp innerhalb der Berufsgenossenschaft für Gesundheitsdienst und Wohlfahrtspflege (BGW) gliedert sich in drei verbindliche Phasen: Vorgespräch, Begehung und Nachgespräch. Das Vorgespräch dient der gezielten Vorbereitung. Die AP klärt mit der Unternehmensleitung branchenspezifische Schwerpunkte und legt die konkreten Fragestellungen der Besichtigung offen. Im Pflegebereich umfassen diese Themen insbesondere die Durchführung der Gefährdungsbeurteilung (auch psychischer Belastung), den fachgerechten Umgang mit biologischen Arbeitsstoffen gemäß TRBA 250 sowie den Hautschutz.

Die Begehung ist das Herzstück. Hier begibt sich die AP in die tatsächliche Arbeitsumgebung, wie beispielsweise Stationsflure, Pflegebäder, Lagerräume oder Sozialräume. Vor Ort wird unmittelbar sichtbar, ob Hebehilfen tatsächlich genutzt werden oder ungenutzt im Abstellraum stehen, ob Desinfektionsmittel sachgerecht gelagert und Hautschutzpläne nicht nur ausgehängt, sondern verstanden sind und ob Nadelstichverletzungen systematisch erfasst und im Rahmen des innerbetrieblichen Meldesystems nachbereitet werden.

Diese Erkenntnisse entstehen nicht durch die Sichtung von Unterlagen, sondern durch Beobachtung und das direkte Gespräch mit den Beschäftigten im Betrieb. Durch die stärkere Einbindung der Beschäftigten während einer Begehung fließen deren Erfahrungen und Beobachtungen in die Bewertung mit ein. Gerade in sensiblen Branchen wie der Pflege schafft das Vertrauen und öffnet den Dialog zu Themen, die in formellen Gesprächen selten benannt werden. Durch ihr situatives Vorgehen erschließt die AP die gelebte Praxis in ihrer tatsächlichen Ausprägung, losgelöst von der jeweiligen Dokumentationslage.

Die BmAp eröffnet Dialogräume, stärkt Vertrauen und verankert Prävention genau dort, wo sie ihre tragfähigste Grundlage findet: unmittelbar in den betrieblichen Abläufen und im Arbeitsalltag der Beschäftigten.

Praxisbeispiel der BGN

Bei der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe (BGN) versicherte Branchen wie die Lebensmittelindustrie, das Gastgewerbe, die handwerkliche Lebensmittelproduktion oder auch das Schaustellergewerbe sind oft geprägt von immer neuen, mitunter schnelllebigen Markttrends, die sich direkt auf viele Arbeitsprozesse auswirken oder ganz neue Arbeitssysteme hervorbringen. So entwickelten sich beispielsweise vor nicht allzu langer Zeit Angebote im Gastgewerbe wie Foodtrucks, Shisha-Bars oder offene Kochbereiche, die aus der heutigen Bewirtungslandschaft nicht mehr wegzudenken sind. In der Lebensmittelproduktion sorgen aktuell Ernährungskonzepte mit neuartigen Lebensmitteln (Novel Food) und veränderte Kundenanforderungen für eine Dynamisierung im Produktbereich. Neu eingesetzte Rohstoffe wie zum Beispiel exotische Samen und Früchte oder verarbeitet in Form von Nahrungsergänzungsmitteln bringen ggf. unbekannte allergene Potenziale mit sich. Auch der Automatisierungsgrad schreitet immer weiter voran. Moderne Produktions- und Verpackungsmaschinen reduzieren zwar körperliche Belastungen, erhöhen aber eventuell auch das Risiko von Quetsch- und Einzugsunfällen. Manche möglicherweise neuen Gefährdungen sind in der frühen Trendumsetzungsphase nicht sofort erkennbar.

Mit viel Pioniergeist nehmen die Präventionsexperten der BGN diese Trends und neuen Entwicklungen auf und untersuchen aus verschiedenen Blickwinkeln die Prozesse auf möglicherweise neu entstehende Gefährdungen. Dabei unterstützen sie ihre Mitgliedsbetriebe insbesondere in der Anfangsphase mit Studien, Messungen, Untersuchungen sowie einer daraus abgeleiteten Beratung gezielt und bedarfsgerecht. Die Analyse der Arbeitsprozesse und -abläufe vor Ort bildet hier wiederum die entscheidende Grundlage. Durch die Vor-Ort-Begutachtung können APen flexibel auf aktuelle Entwicklungen reagieren. So werden Mängel frühzeitig erkannt, kommuniziert und abgestellt.

Praxisbeispiel der UKH

Überwachung und anlassbezogene Beratung bedeutet für die Unfallkasse Hessen (UKH), dass sie gezielt tätig wird, wenn das Unfall- und/ oder das Berufskrankheitengeschehen oder besondere Gefährdungen auf Handlungsbedarf hinweisen. Mit den Verantwortlichen wird vor Ort gemeinsam geklärt, welche Maßnahmen erforderlich und praktikabel sind.

Die große Bandbreite des öffentlichen Dienstes erfordert eine strukturierte und betriebsbezogene Aufsicht. Genau hier unterstützt die BmAp: Sie hilft, Handlungsbedarfe zu erkennen und Betriebsbesichtigungen gezielt auszurichten.

Für die Aufsichtstätigkeit bedeutet das: Jeder Kommune ist eine feste AP als direkte Ansprechperson für die Bürgermeisterin beziehungsweise den Bürgermeister zugeordnet. In Gesprächen werden im Sinne der BmSys grundlegende Fragen zur Organisation von Sicherheit und Gesundheit thematisiert. Ergänzend wird eine verbindliche Selbstauskunft der Unternehmen als Instrument zur Überwachung der Arbeitsschutzorganisation genutzt.

Für die fachliche Betreuung der unterschiedlichen kommunalen Betriebsstätten werden APen eingesetzt, die für die jeweilige Branche über die notwendige Fachexpertise verfügen. Die zuständigen APen stimmen Besichtigungstermine direkt mit den verantwortlichen Führungskräften ab. Die Bürgermeisterin beziehungsweise der Bürgermeister wird über die Termine informiert und kann auf Wunsch daran teilnehmen.

Im Rahmen der Besichtigungen konzentrieren sich die APen im Sinne der BmAp insbesondere auf tätigkeitsbezogene Gefährdungen. Sie beobachten Arbeitsabläufe, überprüfen Arbeitsmittel und persönliche Schutzausrüstung auf sicherheitsrelevante Anforderungen und beziehen Führungskräfte, Beschäftigte sowie weitere Akteure des Arbeitsschutzes aktiv ein. Ziel ist es, ein realistisches Bild davon zu erhalten, wie Arbeitsschutz in der Praxis tatsächlich umgesetzt wird.

Dabei werden Gefährdungen häufig unmittelbar sichtbar. Geeignete Maßnahmen können direkt vor Ort besprochen, Mängel teilweise sofort behoben und erste Verbesserungsansätze gemeinsam entwickelt werden. Der praktische Eindruck aus der Betriebsstätte liefert dabei oft aussagekräftigere Erkenntnisse als eine formal vollständig dokumentierte Gefährdungsbeurteilung – beziehungsweise zeigt, inwieweit diese in der betrieblichen Realität tatsächlich umgesetzt ist.

Auch Defizite in der übergeordneten Arbeitsschutzorganisation werden im Vorgespräch oder bei der Besichtigung direkt erkennbar. So greifen BmAp und BmSys sinnvoll und effektiv ineinander. Die Besichtigungsberichte mit Fristen zur Mängelbeseitigung werden an den/die Bürgermeister/in versandt. Üblicherweise werden die Inhalte an die Führungskräfte der Betriebsstätten weitergegeben beziehungsweise in Arbeitsschutzausschuss-Sitzungen aufgegriffen.

Dieses Vorgehen hat den Vorteil, dass die kommunale Leitung einen direkten Einblick in den Stand des Arbeitsschutzes der einzelnen Betriebsstätten erhält. Gleichzeitig werden mögliche systematische Defizite in der Arbeitsschutzorganisation sichtbar. Auch an dieser Stelle ergänzen sich BmAp und BmSys sinnvoll.

Fazit

Die risikoorientierte Besichtigung folgt einem klaren Leitgedanken: Jeder Vor-Ort-Termin dient einem spezifischen Erkenntnisgewinn. Die AP verbindet dabei fundierte Branchenkenntnis mit gesetzlichem Auftrag und hoheitlichen Befugnissen. Diese Kombination verleiht ihrem Handeln Nachdruck und Verbindlichkeit.

Das Wirken der APen reicht dabei weit über die reine Einhaltung von Vorschriften hinaus. Der direkte Austausch mit den Führungskräften und Mitarbeitenden vor Ort ermöglicht es, konkrete Probleme offen anzusprechen und gemeinsam passgenaue Lösungen zu entwickeln. Der Vorteil für die Unternehmen: Sie erhalten nicht nur eine allgemeine Bewertung ihrer Arbeitsschutzorganisation, sondern konkrete Hinweise, wie sie ihre Prozesse verbessern können. Auf der Grundlage frühzeitiger Erkenntnisse aus risikoorientierten Besichtigungen transportiert die AP aktuelles Wissen über neue Gefährdungen in die Mitgliedsbetriebe, manchmal lange bevor es dort ohne die Betrachtung der Arbeitsschutzprozesse erkannt würde.