Neues Arbeitsschutzkontrollgesetz für mehr Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz

Am 1. Januar 2021 trat das viel diskutierte "Gesetz zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz" –  kurz Arbeitsschutzkontrollgesetz (ArbSchKG) – in Kraft, das Bundestag und Bundesrat am 22. Dezember 2020 verabschiedet hatten. Das ArbSchKG nimmt Änderungen unter anderem am Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG), an der Arbeitsstättenverordnung (ArbStättV) und am Sozialgesetzbuch (SGB) VII vor. Ziel ist es, die Rechtsdurchsetzung im Arbeitsschutz zu verbessern sowie sichere und faire Arbeitsbedingungen herzustellen. Anstoß zu den Gesetzesänderungen gaben die durch die Corona-Epidemie^[1] erneut in die öffentliche Kritik geratenen Arbeitsbedingungen in der Fleischindustrie, welche die Gesetzesänderung beschleunigten.

Das Arbeitsschutzkontrollgesetz ist ein wichtiger Schritt zu mehr Gesundheitsschutz und zu mehr Anstand in diesem Land. Denn wenn es in unserem Land um Zusammenhalt geht, geht es im Kern auch um den Wert und die Würde der Arbeit.

Eingearbeitet wurden aber auch Verbesserungsvorschläge, die aus den Ergebnissen der Evaluation des EU-Ausschusses höherer Aufsichtsbeamter (Senior Labour Inspectors Committee – SLIC) aus dem Jahr 2017 hervorgingen (SLIC-Report 2017)^[2] und von der Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) für die Gesetzesänderung vorbereitet wurden. Das Gesetz stellt somit eine Antwort des Gesetzgebers auf die Diskussionspunkte aus dem SLIC-Report 2017 – besonders die rückläufige Besichtigungsquote – sowie auf die Kritik an den Arbeitsbedingungen in der Fleischwirtschaft dar. Dieser Beitrag gibt einen kurzen inhaltlichen Überblick über das ArbSchKG und konzentriert sich dabei auf die relevanten Änderungen für den Arbeitsschutz (Artikel 1, 4 und 9a ArbSchKG).^[3]

"Das Arbeitsschutzkontrollgesetz ist ein wichtiger Schritt zu mehr Gesundheitsschutz und zu mehr Anstand in diesem Land. Denn wenn es in unserem Land um Zusammenhalt geht, geht es im Kern auch um den Wert und die Würde der Arbeit"^[4], so äußerte sich der Bundesminister für Arbeit und Soziales Hubertus Heil in der 998. Bundesratssitzung (TOP 30) am 18. Dezember 2020, in der das ArbSchKG eine mehrheitliche Zustimmung erhielt. Sowohl er als auch der Arbeitsminister aus Nordrhein-Westfalen Karl-Josef Laumann bekräftigten den ernst zu nehmenden Stellenwert des Arbeitsschutzes in der Gesellschaft für eine sichere und gesunde Arbeitswelt^[5], was auch im ersten Satz der Begründung zum Gesetzentwurf ersichtlich wird: "Gute Arbeit erfordert gute Arbeitsbedingungen."^[6] In Zeiten der Corona-Epidemie sei dies noch deutlicher geworden. Laumann bezeichnete den Arbeitsschutz als "Motor für sichere und gesunde Arbeitsbedingungen".^[7] Heil nahm darüber hinaus Bezug auf Artikel 1 des Grundgesetzes (GG): "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt." Damit unterstrich er die vorausgegangenen Worte Karl-Josef Laumanns zur Wahrung der Gesundheit und der "Würde des Menschen am Arbeitsplatz".^[8] Mit dem ArbSchG wird demnach ein Beitrag zur Sicherheit und Gesundheit der Menschen bei der Arbeit geleistet, den das ArbSchKG weiter stärkt und konkretisiert.

Aus aktuellem Anlass der Corona-Epidemie wird das ArbSchG dahingehend erweitert, dass das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) in "epidemischen Lagen nationaler Tragweite nach § 5 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes" (§ 18 Abs. 3 ArbSchG) ermächtigt wird, spezielle Rechtsverordnungen für einen befristeten Zeitraum auch ohne Zustimmung des Bundesrates zu erlassen. Von dieser Möglichkeit machte das BMAS bereits zu Jahresbeginn Gebrauch, um auf das weiter sehr hohe Infektionsgeschehen durch die Corona-Epidemie in Deutschland zu reagieren. Dazu wurde die SARS-CoV-2-Arbeitsschutzverordnung auf schnellem Wege ohne Zustimmung des Bundesrats legitimiert (Corona-ArbSchV vom 22. Januar 2021, in Kraft ab dem 27. Januar 2021).^[9]

Mit dem ArbSchKG werden darüber hinaus staatliche Aufsichtsbehörden zu einer Mindestbesichtigungsquote von Betrieben verpflichtet (§ 21 Abs. 1a ArbSchG). Demnach sollen pro Kalenderjahr mindestens fünf Prozent der im Land vorhandenen Betriebe^[10] durch die Aufsichtsbehörden der Länder aufgesucht und überwacht werden. Bisher war die Besichtigungsdichte dem Ermessen der Aufsichtsbehörden überlassen.

Durch die Einführung einer Mindestbesichtigungsquote im Arbeitsschutzgesetz soll die abnehmende Kontrolldichte im Arbeitsschutz gestoppt und schrittweise eine deutliche Steigerung bei den Be-triebsbesichtigungen erreicht werden.

In den letzten zwei Jahrzehnten war jedoch ein Rückgang der Betriebsbesichtigungen der Aufsichtsämter zu verzeichnen.^[11] Dies ist laut Begründung zum Gesetzentwurf vor allem auf sinkende Personalressourcen der Länder zurückzuführen.^[12] Auch Arbeitsunfälle haben sich zwar in den letzten 20 bis 30 Jahren weiter stark verringert, zeigen aber in den letzten zehn Jahren eine Stagnation.^[13] "Durch die Einführung einer Mindestbesichtigungsquote im Arbeitsschutzgesetz soll die abnehmende Kontrolldichte im Arbeitsschutz gestoppt und schrittweise eine deutliche Steigerung bei den Betriebsbesichtigungen erreicht werden"^[14], begründet Karl-Josef Laumann diese Gesetzesänderung. Sie steht ebenso im Einklang mit der Vision Zero, die auf eine Eliminierung sämtlicher schwerer und tödlicher Arbeitsunfälle abzielt.^[15] Die Einhaltung der Fünfprozentquote wird ab 2026 verpflichtend eingeführt. Bis dahin sollen die Aufsichtsbehörden der Länder die Besichtigungsquote – sofern noch nicht erreicht – schrittweise erhöhen. Im Jahr 2027 wird darauf aufbauend über eine weitere Erhöhung der Quote entschieden, lautet es in der Problem- und Zielbeschreibung des Gesetzentwurfs.^[16]

Die Einhaltung der Mindestbesichtigungsquote der staatlichen Aufsichtsbehörden soll durch die Einrichtung einer Bundesfachstelle für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit bei der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) flankiert werden.^[17] Die Bundesfachstelle soll das übergreifende, kontinuierliche Monitoring des Aufsichtshandelns übernehmen und die Jahresberichte und Kontrollaktivitäten der Arbeitsschutzaufsicht der Länder statistisch erfassen und auswerten (§ 23 Abs. 5 ArbSchG). Die Ergebnisse sollen im jährlichen Bericht der BAuA über den Stand von Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit (SuGA-Bericht) veröffentlicht werden (§ 25 Abs. 1 SGB VII). Das BMAS wird zudem befugt, die Arbeitsweise und das Verfahren der Bundesfachstelle festzulegen (§ 23 Abs. 5 ArbSchG) und soll 2023 eine erste Zwischenauswertung der Kontrolldichte in den Ländern vornehmen, heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf.^[18]

Des Weiteren wird mit dem ArbSchKG eine proaktive Überwachung unter Berücksichtigung des betrieblichen Gefährdungspotenzials gesetzlich verankert (§ 21 Abs. 1 ArbSchG). Risikoreiche Betriebe sollen stärker überwacht werden als Betriebe risikoärmerer Branchen.

Eine Mindestbesichtigungsquote und somit stärkere Kontrolle der Betriebe zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen, neue Dokumentationspflichten und besondere Vorschriften für einige Branchen sollen nach Meinung des Gesetzgebers die Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz verbessern.

Die Bundesregierung wird zudem ermächtigt (nicht wie bisher das BMAS), mit Zustimmung des Bundesrats die "Kriterien zur Auswahl von Betrieben bei der Überwachung" sowie die Sachverhalte, die "im Rahmen einer Betriebsbesichtigung mindestens zu prüfen und welche Ergebnisse aus der Überwachung für die Berichterstattung zu erfassen sind", festzulegen (§ 24 ArbSchG). Damit soll eine bessere Bundesaufsicht über das Verwaltungshandeln der Länder erzielt werden.^[19]

Im neu hinzugefügten § 24a ArbSchG wird die Grundlage für einen beim BMAS eingerichteten neuen Ausschuss für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit geschaffen, dessen Geschäfte von der BAuA geführt werden (§ 24 Abs. 2 ArbSchG). Dieser soll übergreifende Aufgaben wahrnehmen und das ArbSchG in Regeln konkretisieren, soweit dies nicht durch andere beim BMAS eingerichtete Ausschüsse geschieht. Die maximal 15 Mitglieder (zuzüglich je einer Stellvertretung) sollen geeignete Personen aus dem Kreis der öffentlichen und privaten Arbeitgeber, aus Gewerkschaften, Landesbehörden, der gesetzlichen Unfallversicherung und aus der Wissenschaft sein. Sie werden zu ihrer ehrenamtlichen Mitgliedschaft vom BMAS berufen. Im Gesetz konkret benannte Aufgaben sind nach § 24 Abs. 3 ArbSchG:

1. die Ermittlung des Stands von Technik, Arbeitsmedizin und Hygiene,

2. die Ableitung von Regeln und Erkenntnissen, wie gesetzliche Anforderungen erfüllt werden können,

3. die Aufstellung von Empfehlungen zu Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit und

4. die Beratung des BMAS in allen Fragen des Arbeitsschutzes.

Die ermittelten Regeln und Erkenntnisse kann das BMAS im Gemeinsamen Ministerialblatt bekannt geben und Empfehlungen veröffentlichen. Diese sind dann vom Arbeitgeber einzuhalten (§ 24a Abs. 4 ArbSchG).

Der gegenseitige elektronische Datenaustausch zwischen Arbeitsschutzbehörden und den zuständigen gesetzlichen Unfallversicherungsträgern ist als weiteres wichtiges Thema in der neuen Fassung des ArbSchG aufgenommen und normiert worden (§ 21 Abs. 3a ArbSchG regelt dies für Arbeitsschutzbehörden und § 20 Abs. 1a SGB VII für die Unfallversicherung). Dieser Teil des Gesetzes sieht ab 1. Januar 2023 eine Übermittlung der Besichtigungsdaten aus den Betrieben auf elektronischem Weg zwischen Landesbehörden und Unfallversicherungsträgern vor. Zur Erhöhung der Transparenz zwischen Aufsichtsbehörden und Unfallversicherung sollen konkret folgende Daten gegenseitig ab 2023 für die Besichtigungen des laufenden Jahres übermittelt werden:

1. Name und Anschrift des Betriebs,

2. Anschrift der besichtigten Betriebsstätte, soweit nicht mit Nummer 1 identisch,

3. Kennnummer zur Identifizierung,

4. Wirtschaftszweig des Betriebs,

5. Datum der Besichtigung,

6. Anzahl der Beschäftigten zum Zeitpunkt der Besichtigung,

7. Vorhandensein einer betrieblichen Interessenvertretung,

8. Art der sicherheitstechnischen Betreuung,

9. Art der betriebsärztlichen Betreuung,

10. Bewertung der Arbeitsschutzorganisation einschließlich

a) der Unterweisung,

b) der arbeitsmedizinischen Vorsorge und

c) der Ersten Hilfe und sonstiger Notfallmaßnahmen,

11. Bewertung der Gefährdungsbeurteilung einschließlich

a) der Ermittlung von Gefährdungen und Festlegung von Maßnahmen,

b) der Prüfung der Umsetzung der Maßnahmen und ihrer Wirksamkeit und

c) der Dokumentation der Gefährdungen und Maßnahmen,

12. Verwaltungshandeln in Form von Feststellungen, Anordnungen oder Bußgeldern.^[20]

Mit der Überwachung beauftragte Personen dürfen außerhalb der gewöhnlichen Betriebs- und Arbeitszeiten ohne Zustimmung des Arbeitgebers^[21] nur Maßnahmen treffen, soweit diese zur Abwendung akuter Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nötig sind (§ 22 Abs. 2 ArbSchG). Solche dringenden Maßnahmen zur Verhütung akuter Gefahren dürfen in privaten Wohnungen – sofern sie Arbeitsstätte sind –  nach dem neuen ArbSchKG ohne die Zustimmung der Bewohnerinnen und Bewohner getroffen werden. Dies gilt für Maßnahmen nach Satz 1 und 2 des § 22 Abs. 2 ArbSchG, wonach die mit der Überwachung beauftragte Person befugt ist, Geschäfts- und Betriebsräume (und mit der neuen Ergänzung nun auch private Wohnungen) "zu betreten, zu besichtigen und zu prüfen sowie in die geschäftlichen Unterlagen […] Einsicht zu nehmen, soweit dies für die Erfüllung der Aufgabe erforderlich ist". Zudem darf sie Arbeitsmittel und persönliche Schutzausrüstung prüfen, Arbeitsverfahren und -abläufe untersuchen, Messungen vornehmen und insbesondere arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren feststellen und Ursachen eines Arbeitsunfalls, einer Berufskrankheit oder eines Schadensfalls untersuchen (§ 22 Abs. 2 ArbSchG). Damit wird das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 GG) zur Gefahrenabwendung insoweit eingeschränkt. Die Zutritts- und Überwachungsrechte werden (in Verbindung mit der Änderung in der ArbStättV auch auf Sammelunterkünfte) erweitert^[22] – jedoch ausschließlich "zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (§ 22 Abs. 2 ArbSchG). 

Besonders im Hinblick auf die häufigen Werkverträge in der Fleischwirtschaft und die damit verbundene mangelnde Transparenz wurde der § 22 Abs. 1 ArbSchG erweitert.^[23] Nach § 8 ArbSchG mussten Arbeitgeber bei Zusammenarbeit zusätzliche präventive Maßnahmen in der Vergangenheit bereits miteinander abstimmen. Aus der Ergänzung durch das ArbSchKG ergibt sich über die Fleischindustrie hinaus die Neuheit, dass bei Zusammenarbeit das Ergebnis aus deren Abstimmung schriftlich festgehalten und auf Anfrage vorgelegt werden muss.

Zu guter Letzt wurde auch eine Einigung bezüglich der bereits erwähnten betrieblichen Unterkünfte erzielt und diese in die ArbStättV eingefügt (§§ 1, 2, 9 ArbStättV). Diese Regelung bezieht sich nicht nur auf Unterkünfte für Beschäftigte in der Fleischindustrie, sondern auch in Bereichen wie der Landwirtschaft bei der Unterbringung von Saisonarbeitskräften oder Erntehilfen. Diese Paragrafen sehen vor, dass bei Sammelunterkünften § 3 (Gefährdungsbeurteilung) und § 3a (Einrichten und Betreiben der Arbeitsstätte) sowie Nr. 4.4 des Anhangs (Unterkünfte) beachtet werden müssen. Wichtig dabei ist, dass Arbeitgeber verantwortlich sind, Beschäftigten "angemessene Unterkünfte" inner- oder außerhalb des Betriebsgeländes zur Verfügung zu stellen und dies zu dokumentieren (Nr. 4.4 Anhang ArbStättV).

Auch qualitativ ist eine risikoorientiertere Steuerung der Aufsicht durch das BMAS beabsichtigt. Dazu soll die Bundesfachstelle bei der BAuA Erkenntnisse aus den ihr zugelieferten Daten der Län-deraufsichtstätigkeiten gewinnen und dem BMAS wissenschaftsbasierte Maßnahmenempfehlungen liefern.

Eine Unterkunft ist immer dann zu erwarten, wenn "der Beschäftigte die Verpflichtung zur Erbringung seiner Arbeitsleistung andernfalls nicht eingehen würde" (Nr. 4.4 Anhang ArbStättV). Mindestanforderungen und maximale Belegungszahl für solche Unterkünfte werden mit diesem Gesetz festgelegt. Im ArbSchG wird zudem die Bundesregierung zum Erlass von Vorschriften ermächtigt, die regeln, dass "für bestimmte Beschäftigte angemessene Unterkünfte bereitzustellen sind, wenn dies aus Gründen der Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit oder aus Gründen der menschengerechten Gestaltung der Arbeit erforderlich ist und welche Anforderungen dabei zu erfüllen sind" (§ 18 Abs. 3a ArbSchG).

Um dem Rückgang der Betriebsbesichtigungen durch Länderbehörden zu begegnen, nimmt das BMAS seine Fachaufsichtsfunktion über die staatliche Arbeitsschutzaufsicht durch das ArbSchKG verstärkt wahr. Dabei hat die Corona-Epidemie bestehende Probleme offengelegt und die Gesetzesänderungen beschleunigt. Eine Mindestbesichtigungsquote und somit stärkere Kontrolle der Betriebe zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen, neue Dokumentationspflichten und besondere Vorschriften für einige Branchen sollen nach Meinung des Gesetzgebers die Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz verbessern. Auch qualitativ ist eine risikoorientiertere Steuerung der Aufsicht durch das BMAS beabsichtigt. Dazu soll die Bundesfachstelle bei der BAuA Erkenntnisse aus den ihr zugelieferten Daten der Länderaufsichtstätigkeiten gewinnen und dem BMAS wissenschaftsbasierte Maßnahmenempfehlungen liefern. Damit verbunden ist auch der verstärkte gegenseitige Datenaustausch von Landesbehörden und Unfallversicherungsträgern ab 2023.