Überwachung und Beratung in der SARS-CoV-2-Epidemie

Die Überwachung und Beratung durch die Unfallversicherungsträger trägt zur Eindämmung der Epidemie und zur Aufrechterhaltung der Arbeit und Bildung in Deutschland bei. Dieser Beitrag informiert über Leistungen der Unfallversicherungsträger in der Epidemie und leitet Konsequenzen für die Zeit danach ab.

Schutz und Freiraum auch durch Überwachung und Beratung

Stand in der ersten Phase der Epidemie die Unterstützung der Betriebe und Bildungseinrichtungen beim infektionsschutzgerechten Wiederanlauf nach dem Lockdown im Mittelpunkt – dazu wurde bereits berichtet[1] –, rückte neben anderen Präventionsleistungen ab Sommer 2020 die Überwachung und Beratung vor Ort in den Fokus der Aktivitäten der Unfallversicherungsträger: „Die für den Arbeitsschutz zuständigen Behörden sowie die Unfallversicherungsträger beraten die Unternehmen [beim betrieblichen Infektionsschutz] und führen Kontrollen durch.“ So lautet ein Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 28. Oktober 2020.[2] Er unterstreicht die Bedeutung der Überwachung und Beratung sowohl der Arbeitsschutzbehörden der Länder als auch der Unfallversicherungsträger. In einer Zeit wieder stark ansteigender Infektionszahlen löste der Arbeitsschutz im Herbst 2020 gleichzeitig ein, was ein Journalist am Ende des ersten Lockdowns bei Veröffentlichung des SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandards als „Schutz schafft Freiraum“[3] beschrieben hatte.

In dem genannten Beschluss sowie in weiteren Beschlüssen wurden den Betrieben und Bildungseinrichtungen teils drastische Einschränkungen auferlegt. Diese hatten ihre Ursache jedoch nicht im Arbeitsschutz selbst, sondern waren vielmehr Teil der allgemeinen Kontaktminimierung, zum Beispiel im Gastronomie- und Veranstaltungsbereich. Wo nicht aus anderen Gründen eingeschränkt, darf daher unter Einhaltung von SARS-CoV-2-Arbeitsschutzmaßnahmen weitergearbeitet werden. Das ist eine sachlich richtige Entscheidung und doch keine Selbstverständlichkeit: Es wäre ein denkbares Szenario, dass eine durch hohes Infektionsgeschehen zum Handeln gezwungene Politik – als vermeintlichen Ausgleich für im Privatbereich notwendige, jedoch schwieriger durchzusetzende Maßnahmen – der Arbeitswelt noch mehr Bürden auferlegen würde. Auf Besonderheiten in Schulen, bei denen die Unfallversicherung aufgrund des sogenannten inneren Schulbereichs nur eingeschränkt Einfluss hat, wird hier nicht weiter eingegangen. Der SARS-CoV-2-Arbeitsschutz schaffte und erhält also notwendigen Freiraum – nicht nur in der Epidemie.

Weiterhin intensive Vor-Ort-Kontrollen und -Beratungen

Die Präsenz der Unfallversicherungsträger in den Betrieben und Bildungseinrichtungen beschreiben die Kennzahlen zweier Sondererhebungen bei den Mitgliedern der DGUV.[4] [5] Es werden hier ausschließlich aggregierte Daten dargestellt und auf umfängliche Erhebungen bewusst verzichtet, um die Ressourcen der Unfallversicherungsträger für die operative Tätigkeit in den Betrieben und Bildungseinrichtungen möglichst wenig zu belasten. Zum Teil konnten durch die kurzfristigen Sondererhebungen nicht alle Tätigkeiten der Prävention vollständig erfasst werden. Durch die Zusammenfassung geben die Zahlen jedoch eine gute Orientierung.

Im Fünfmonatszeitraum März bis Juli 2020 haben die gewerblichen Berufsgenossenschaften und Unfallkassen trotz der Infektionslage circa 197.000 Besichtigungen vor Ort (45 Prozent des Vorjahresdurchschnittswerts) in mehr als 95.000 Unternehmen (circa 62 Prozent des Vorjahres) durchgeführt. Während Beratungen vor Ort im und unmittelbar nach dem ersten Lockdown zunächst auf 17 Prozent des Vorjahres einbrachen, stiegen schriftliche und telefonische Beratungen auf Anforderung der Unternehmen im gleichen Zeitraum auf 110 Prozent des Vorjahres. Diese Zahlen zeigen den großen Bedarf an Beratung gerade in der Anfangsphase der Epidemie. Im Vergleich zu den zurückgegangenen Besichtigungen blieben die Geldbußen gegen Unternehmer und Unternehmerinnen  sowie Versicherte mit 104 Prozent und Anordnungen nach § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 SGB VII mit 84 Prozent gegenüber dem Vorjahreswert auf einem vergleichsweise konstanten Niveau.

In der Phase des erstens Lockdowns erarbeiteten die Unfallversicherungsträger in sehr kurzer Zeit Konkretisierungen des SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandards für mehrere Hundert Branchen sowie weitere Handlungshilfen für einen infektionsschutzgerechten Betrieb der Unternehmen und Bildungseinrichtungen. Diese Handlungshilfen waren Grundlage dafür, dass ein Weiterbetrieb der Wirtschaft trotz im Herbst wieder steigender Infektionszahlen überhaupt möglich war. Dieser unter den herrschenden Arbeitsbedingungen auch logistisch bemerkenswerte Vorgang ist auch deshalb zu erwähnen, weil der Infektionsschutz bisher nur in sehr wenigen Branchen zu den Kernaufgaben der Unfallversicherungsträger zählte.

Im folgenden Zweimonatszeitraum August und September 2020 führten die Mitglieder der DGUV 55.000 Besichtigungen vor Ort (circa 70 Prozent des Vorjahreswerts) in mehr als 41.000 Unternehmen (circa 109 Prozent des Vorjahreswerts) durch. Beratungen vor Ort stiegen auf 35 Prozent des Vorjahres und schriftliche sowie telefonische Beratungen erreichten 87 Prozent des Vorjahres. Geldbußen gegen Unternehmer und Unternehmerinnen sowie Versicherte blieben mit 75 Prozent sowie Anordnungen mit 84 Prozent des Vorjahreswerts stabil. Zur Überwachung und Beratung kommen weitere Präventionsleistungen. Dies wurde trotz eines erhöhten zeitlichen Aufwands erreicht, der für den Schutz aller Beteiligten bei der Überwachung und Beratung vor Ort notwendig ist.

Aufsicht braucht Aufsichtspersonal: Während im ersten Lockdown keine Prüfungen von Aufsichtspersonen der Unfallversicherungsträger stattfanden, werden diese seit Juni 2020 wieder durchgeführt. Mit der Umstellung der Prüfungen von Aufsichtspersonen auf ein infektionsschutzgerechtes Format wird sichergestellt, dass das notwendige Aufsichtspersonal auch weiterhin zur Verfügung steht. Je nach weiterem Verlauf des Infektionsgeschehens werden  2021 im Bereich der Ausbildung von Aufsichtspersonen weitere kreative und innovative, digital unterstützte Möglichkeiten entwickelt werden müssen, um die Ausbildung von Aufsichtspersonen auch bei einem höheren Infektionsgeschehen sicherzustellen.

Überwachung und Beratung umfassen vor allem die Prävention von SARS-CoV-2

Damit kommen die Unfallversicherungsträger konkret und gezielt ihrem gesetzlichen Auftrag und dem Beschluss der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 nach. Im Bereich des Arbeitsschutzes wurden zügig bundeseinheitliche Rahmenbedingungen des betrieblichen Infektionsschutzes geschaffen. An diesen orientieren sich die Betriebe und Bildungseinrichtungen genauso wie die Aufsichtsdienste der Unfallversicherungsträger. Zentral sind:[6]

  • SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandard[7]: Der Standard schafft seit seiner Veröffentlichung im April 2020 einen wichtigen und inzwischen bewährten formalen Rahmen. Er bildet die Grundlage insbesondere für den Corona-Arbeitsschutzstab als Gremium des Austauschs wichtiger Akteurinnen und Akteure, für die SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel sowie für die branchenspezifischen Konkretisierungen der Unfallversicherungsträger. In Ermangelung anderer rechtlicher Grundlagen im Frühjahr 2020 schaffte der SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandard darüber hinaus einen ersten fachlichen Rahmen für den betrieblichen Infektionsschutz. In einer aktuell laufenden Überarbeitung sollen diese fachlichen Detailregelungen zurückgezogen werden, mit Verweis auf die seit Sommer bestehende SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel.
  • SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel[8]: Diese konkretisiert seit August 2020 für den gemäß § 5 Infektionsschutzgesetz festgestellten Zeitraum der epidemischen Lage von nationaler Tragweite die Anforderungen an den Arbeitsschutz im Hinblick auf SARS-CoV-2.
  • Branchenspezifische Konkretisierungen des SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandards und weitere Handlungshilfen der Unfallversicherungsträger[9]: Die Unfallversicherungsträger haben ab Frühjahr 2020 intensiv branchenspezifische Konkretisierungen des SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandards entwickelt und diese das gesamte Jahr über entsprechend den Änderungen der SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel aktuell gehalten. Betriebe und Bildungseinrichtungen können sich damit nach bundesweit einheitlichen Aussagen richten – auch wenn Betriebsteile über die Bundesrepublik verteilt sind. Diese Vorgehensweise wurde von vielen Unternehmen gegenüber den Unfallversicherungsträgern geschätzt und positiv bewertet.
  • Empfehlung der Bundesregierung „Infektionsschutzgerechtes Lüften“[10], insbesondere in Verbindung mit der Technischen Regel für Arbeitsstätten „Lüftung“[11]: Seit Herbst 2020 ist das infektionsgerechte Lüften nach der Einhaltung der Coronahygieneregeln ein wichtiges Thema bei der Überwachung und Beratung der Betriebe und Bildungseinrichtungen. Die Empfehlung der Bundesregierung für infektionsschutzgerechtes Lüften schafft seit September 2020 Handlungssicherheit durch fachgerechtes Lüften von Gebäudeinnenräumen. Die Empfehlungen nehmen dabei insbesondere Bezug auf die Vorgaben der seit 2012 geltenden Technischen Regel für Arbeitsstätten (ASR) A3.6. „Lüftung“. Für Betriebe und Bildungseinrichtungen, die sich an bestehende Regeln halten, existiert damit auch in der Epidemie ein unveränderter Rahmen. Ergänzt wurde dies durch eine Reihe von Handlungshilfen, unter anderem der Unfallversicherungsträger, der Fachbereiche der DGUV[12] sowie weiterer Institutionen. Flankiert wird die Überwachung und Beratung unter anderem durch die bundesweite Aktion „#LüftenHilft – am Arbeitsplatz, in Schulen und auch zu Hause“ des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS), der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) und der gesetzlichen Unfallversicherung.[13] Mit einem von der DGUV organisierten und mit Beteiligung des BMAS, der BAuA sowie der Unfallversicherungsträger durchgeführten Online-Briefing wurden im Herbst mehr als 1.000 Multiplikatorinnen und Multiplikatoren, insbesondere Aufsichtspersonen der Unfallversicherung und der Länder, zu infektionsschutzgerechtem Lüften als Thema bei der Überwachung und Beratung vorbereitet.

Bund, Länder und Unfallversicherung arbeiten eng zusammen und stimmen sich ab

Neben den Unfallversicherungsträgern überwachen und beraten auch die Arbeitsschutzbehörden der Länder. Diese sich ergänzende Überwachung und Beratung  erfolgt auf Basis der gemeinsamen „Leitlinie zur Beratung und Überwachung während der SARS-CoV-2-Epidemie“[14]. Ein regelmäßiger Austausch über Schwerpunkte und Vorgehen findet darüber hinaus zum Beispiel im Rahmen des Steuerkreises „Prävention von SARS-CoV-2“ der gesetzlichen Unfallversicherung statt. In diesem sind neben Unfallversicherungsträgern auch das BMAS, der Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik (LASI), die BAuA und die Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau (SVLFG) vertreten. Dabei setzen sich alle Beteiligten für ein unbürokratisches und rasches Aufsichtshandeln der Unfallversicherung und der Länder insbesondere beim Umgang mit Corona-Hotspots ein.

In der Arbeitsgruppe „Überwachung und Beratung“ des Steuerkreises befassen sich Vertretungen der Unfallversicherungsträger und unter Beteiligung des LASI seit März 2020 damit, wie die Überwachung und Beratung auch und gerade bei hohem Infektionsgeschehen möglich ist, nach dem Motto „Präsenz auch vor Ort bei bestmöglichem Schutz aller Beteiligten“. Ein Musterhandlungsleitfaden für die Überwachung und Beratung während der Coronaepidemie wird regelmäßig an die Lage angepasst und den Unfallversicherungsträgern zur Verfügung gestellt.[15] Er

  • stellt sicher, dass die Unfallversicherung ihrem gesetzlichen Auftrag zur Überwachung und Beratung nachkommt (Fremd- und Eigenschutz),
  • bietet eine in der Praxis erprobte Grundlage für sichere Betriebsbesichtigungen auch bei hohen Infektionszahlen,
  • basiert auf dem SARS-CoV-2-Arbeitsschutzstandard und der SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel,
  • dient im Sinne der GDA-Leitlinie als Fundament für ein gleichgerichtetes, unbürokratisches und rasches Aufsichtshandeln der Unfallversicherung und der Länder insbesondere beim Umgang mit Corona-Hotspots.

Die jeweiligen Aufgaben, Rollen und Stärken der Arbeitsschutzbehörden der Länder und der Unfallversicherungsträger ergänzen sich: So bringen die Unfallversicherungsträger insbesondere ihre Kompetenzen für die Bedarfe der einzelnen Branchen ein, die Arbeitsschutzbehörden der Länder die Verzahnung mit regionalen und lokalen Strukturen und Regelungen zum Infektionsschutz.

Auch die übrigen Gefährdungen müssen im Blick bleiben

Aus der betrieblichen Perspektive sind auch in Zeiten der SARS-CoV-2-Epidemie Infektionskrankheiten nicht die Hauptursache arbeitsbedingter Todesfälle und schwerer Körperschäden: Die meisten dieser Fälle gehen auf Gefährdungen und Belastungen zurück, die auch vor der Epidemie inhaltlich im Fokus der Präventionsarbeit der Unfallversicherungsträger standen. Der Fokus der Überwachung und Beratung liegt daher neben der Prävention von SARS-CoV-2 insbesondere auf gefährlichen Arbeiten, das heißt Arbeiten, bei denen die Vernachlässigung von Schutzmaßnahmen zur Gefahr für Leib und Leben werden kann. Beispiele sind hoch gelegene Arbeitsplätze und der Transport schwerer Lasten – typische Unfallschwerpunkte aller Unfallversicherungsträger. Auch aus diesem Grunde betonen Unfallversicherungsträger, dass eine Überwachung und Beratung der Betriebe zwingend erforderlich ist, solange dort gearbeitet wird.

Ein anderer branchenübergreifender Schwerpunkt ist die psychische Belastung als Folge der Epidemie.[16] Das durch die Epidemie ausgeweitete mobile Arbeiten im häuslichen Bereich wirkt wie ein Katalysator und Beschleuniger von im Zuge der Digitalisierung bereits erwarteter Entwicklungen zu mobiler Arbeit.[17] [18] [19] Die Bundesregierung ist in puncto mobiler Arbeit aktiv[20] und die politischen Akteurinnen und Akteure positionieren sich. Diese offenen Fragen betreffen auch die wirksame künftige Überwachung und Beratung von Arbeiten im häuslichen Bereich – also außerhalb eines relativ leicht im Rahmen der Überwachung und Beratung kontrollierbaren Betriebs. Die Herausforderungen stellten sich in anderer Weise bereits vor mehr als 100 Jahren bei der Heimarbeit.[21] Gerade bei der mobilen Arbeit allgemein und insbesondere im häuslichen Bereich wird die Unfallversicherung gefordert sein, innovative Lösungen der Überwachung und Beratung zu entwickeln. Dabei kann sie auf Erfahrungen in ähnlichen Bereichen aufbauen, zum Beispiel Montage- oder Außendienstarbeitsplätze.

Was bleibt und was kommen könnte

Auf sich abzeichnende und sich bestätigende allgemeine Veränderungen der gesetzlichen Unfallversicherung wurde bereits an anderer Stelle eingegangen.[22] Aus den Erfahrungen in der SARS-CoV-2-Epidemie ergeben sich Herausforderungen und gleichzeitig Erfolgskriterien für die zukünftige Überwachung und Beratung in Sachen Sicherheit und Gesundheit in der Arbeits- und Bildungswelt:

  • Erstens sind eine wirksame Überwachung und Beratung in Kombination mit den weiteren Präventionsleistungen elementar – und damit auch die der gesetzlichen Unfallversicherung. Dies hat auch der Gesetzgeber durch jüngste Gesetze verdeutlicht.[23] [24]
  • Zweitens bewährt sich im Wandel ein dynamisches, dezentrales, selbst organisiertes Handeln der Akteurinnen und Akteure in der Aufsicht – bei gleichzeitigem engem Austausch und auf Basis einer einheitlichen Rechtsgrundlage. In der SARS-CoV-2-Epidemie erfolgt dieser Austausch unter anderem in der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz und in dem bereits genannten Steuerkreis "Prävention von SARS-CoV-2" der gesetzlichen Unfallversicherung. Gleichzeitig erteilen die Erfahrungen aus der Überwachung und Beratung in der Krise all denen eine Absage, die Überwachung und Beratung eher starr und zentralistisch planen möchten. Extremer Wandel wie kurzfristig die SARS-CoV-2-Epidemie oder mittelfristig weiterhin die Digitalisierung fordert agile und flexible Organisationsformen statt langwieriger bürokratischer Abstimmungsprozesse. Dazu ein Zitat aus dem Bereich des Changemanagements: „In Zeiten des Wandels ist es für alle eine ‚zumutbare Zumutung‘, auf Dauer in ‚schlampigen Verhältnissen‘ zu leben“[25] – für zur Ordnung neigende Organisationen ist das eine Herausforderung, die es zu meistern gilt.
  • Und drittens beschleunigt die SARS-CoV-2-Epidemie die Weiterentwicklung der Überwachung und Beratung der gesetzlichen Unfallversicherung, wie sie die DGUV bereits angestoßen hat[26]. Überwachung und Beratung sollten dabei immer im Zusammenhang mit zwei großen Fragen der Prävention von morgen betrachtet werden: der künftige Prozess der wirksamen und verwaltungsarmen Beurteilung der Arbeitsbedingungen in Verbindung mit einer bedarfsgerechten betrieblichen Beratung der Unternehmerinnen und Unternehmer durch Expertinnen und Experten für Sicherheit und Gesundheit. Dabei ergeben sich im Zuge der Digitalisierung neue Lösungsanforderungen und Lösungsansätze.

Dieser Beitrag stellt den Sachstand Anfang Januar 2021 dar.